I den upphandlingsrättsliga regleringen är huvudregeln att ett avtal som en myndighet har ingått inte får ändras utan att myndigheten först genomför ett nytt upphandlingsförfarande. Undantag från denna huvudregel gäller bl.a. för avtalsändringar som är av mindre värde. Ändringen får dock inte medföra att det tidigare upphandlade avtalets övergripande karaktär ändras.
Polismyndigheten hade upphandlat ramavtal avseende bärgningstjänster, men under löptiden avtalade myndigheten om att ändra i ersättningsvillkoren. Ändringarna gick ut på att dekörsträckor som skulle ersättas till fast pris utökades, samtidigt som ersättningsnivåerna höjdes.
Konkurrensverket, som ansåg att villkorsändringarna hade utgjort otillåtna
direktupphandlingar, ansökte om upphandlingsskadeavgift. Fråga uppstod bl.a. om de nya ersättningsvillkoren innebar att ramavtalets övergripande karaktär hade ändrats.
Högsta förvaltningsdomstolen inhämtade ett förhandsavgörande från EU-domstolen för att få klarlagt vad som avses med att ett ramavtals övergripande karaktär ändras. Genom EU-domstolens dom står det klart att en ändring av ersättningsmetoden i ett ramavtal inte ändrar avtalets övergripande karaktär så länge den inte leder till en grundläggande förändring av ramavtalets jämvikt. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att det inte fanns något som tydde på att prisjusteringarna haft något annat syfte än att kompensera leverantören för att denne gick med på att i högre utsträckning godta ersättning till fast pris, och att det förhållandet att villkorsändringen aktualiserat andra överväganden ur ett riskperspektiv inte är detsamma som att avtalsändringen ensidigt gynnat leverantören. Domstolen ansåg att den övergripande karaktären inte hade ändrats.
Underinstanserna hade inte tagit ställning till om värdet av ändringsavtalet varit tillräckligt lågt för att på den grunden vara undantaget från skyldigheten att genomföra ett nytt upphandlingsförfarande, och målet visades därför åter för ny prövning.