Kontrakt som avser hyra av fastighet är undantagna från upphandlingsregelverkets tillämpningsområde. Kontrakt som avser byggentreprenad omfattas däremot av regelverket och ska som utgångspunkt upphandlas med föregående annonsering. Ett kontrakt som avser både hyra av fastighet och byggentreprenad är ett s.k. blandat kontrakt och ska upphandlas i enlighet med de bestämmelser som gäller för det slag av upphandling som är huvudföremålet för kontraktet.
Nacka kommun hade utan föregående annonsering ingått ett avtal enligt vilket kommunen skulle hyra dels en yta om cirka 8 155 kvadratmeter i en byggnad som kommunen hyrde sedan tidigare och använde för skolverksamhet, dels en yta om cirka 2 120 kvadratmeter i en tillbyggnad som hyresvärden skulle låta uppföra i direkt anslutning till de befintliga lokalerna. Även tillbyggnaden skulle användas i skolverksamheten.
Konkurrensverket ansökte om upphandlingsskadeavgift. Enligt Konkurrensverket var avtalet att beteckna som ett blandat kontrakt, vars huvudföremål var byggentreprenad. Eftersom hyresundantaget därmed inte var tillämpligt utgjorde det ingångna avtalet enligt Konkurrensverket en otillåten direktupphandling.
Högsta förvaltningsdomstolen bedömde att det var fråga om ett blandat kontrakt som avsåg såväl hyra av lokaler i en befintlig byggnad som en byggentreprenad. Kontraktet skulle således upphandlas i enlighet med bestämmelserna för det slag av upphandling som var huvudföremålet för kontraktet.
Enligt Högsta förvaltningsdomstolen gav en objektiv bedömning av hela upphandlingen vid handen att kontraktet huvudsakligen syftade till att kommunen även fortsättningsvis skulle hyra och bedriva skolverksamhet i de befintliga lokalerna. Enligt domstolen var det detta som var det karaktäristiska för kontraktet, och tillbyggnaden framstod att vara av endast accessorisk och kompletterande karaktär, såväl ekonomiskt som funktionellt.
Kontraktets huvudföremål var således förvärv av hyresrätt. Eftersom lagen om offentlig upphandling inte tillämpas på ett sådant kontrakt fanns det inte grund för att påföra kommunen upphandlingsskadeavgift.